Listenhunde-Verordnungen 2026 — der föderale Flickenteppich nach BVerfGE 110, 141

Eine Halterin zieht von Düsseldorf nach Frankfurt. Ihr American Staffordshire Terrier ist in Nordrhein-Westfalen als „gefährlich” gelistet und unterliegt dem Landeshundegesetz NRW. In Hessen ist derselbe Hund nach der HundVO als „gefährlich” eingestuft — aber mit anderen Halterpflichten, anderem Sachkundenachweis, anderer Wesenstest-Architektur. Zieht sie weiter nach Brandenburg, gilt eine wiederum andere Logik: Listen nur noch im Anlassbezug, Wesensprüfung erst nach Vorfällen. Die Hündin ist dieselbe; das Recht ist es nicht.

Diese föderale Vielfalt ist kein Versehen. Sie ist die unmittelbare Folge einer Karlsruher Entscheidung des Jahres 2004, deren Logik die deutsche Hunderechts-Architektur bis in das Jahr 2026 hinein prägt.

BVerfGE 110, 141 — das Karlsruher Urteil von 2004

Am 16. März 2004 verkündete der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts unter dem Aktenzeichen 1 BvR 1778/01 das Urteil, das in der Sammelband-Zählung als BVerfGE 110, 141 firmiert. Anlass war die Verfassungs-Beschwerde gegen das Hundeverbringungs- und -einfuhrbeschränkungsgesetz (HundVerbrEinfG), das vier Rassen — Pitbull Terrier, American Staffordshire Terrier, Staffordshire Bullterrier, Bullterrier — sowie ihre Kreuzungen einer Einfuhr-Sperre unterwarf.

Das Gericht entschied differenziert. Die bundesrechtliche Einfuhr-Sperre für die genannten vier Rassen sei verfassungskonform, da der Bundes­gesetzgeber im Rahmen seiner konkurrierenden Kompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG, Schutz beim Verkehr mit Lebens- und Futtermitteln) handeln durfte. Die Frage, welche Hunde innerhalb Deutschlands als gefährlich gelten und welchen Halter-Pflichten ihre Besitzer:innen unterworfen werden, falle hingegen in die Gesetzgebungs-Kompetenz der Länder (Art. 70 GG, Polizei- und Ordnungsrecht).

Das Karlsruher Urteil verlangte vom Bundesgesetzgeber zudem, die Liste der „gefährlichen” Rassen wissenschaftlich zu evaluieren und gegebenenfalls anzupassen. Diese Evaluations-Pflicht ist bis heute Gegenstand der rechtspolitischen Debatte; sie hat den Bundesgesetzgeber seither in seiner Zurückhaltung bestärkt.

Die Folge: Sechzehn Bundesländer haben sechzehn eigene Hunde-Regimes entwickelt. Apport hat sie für die Lese 2026 systematisiert.

Die fünf Listen-Modelle

Die föderale Vielfalt lässt sich auf fünf strukturelle Grund­typen reduzieren.

Modell 1: Die Vier-Rassen-Liste (NRW)

Das Landeshundegesetz NRW (LHundG NRW) vom 18.12.2002, in der Fassung der Änderung vom 09.07.2019, listet vier Rassen als „gefährliche Hunde” im Sinne des § 3 Abs. 2 LHundG NRW:

• Pitbull Terrier
• American Staffordshire Terrier
• Staffordshire Bullterrier
• Bullterrier

Diese vier Rassen sowie ihre Kreuzungen gelten kraft Gesetzes als gefährlich. Halter:innen müssen Sachkunde nachweisen, eine Haftpflicht­versicherung mit erhöhter Deckungssumme abschließen, Leinen- und Maulkorb­pflicht im öffentlichen Raum beachten und in einigen Kommunen erhöhte Hundesteuer entrichten (bis zu 1.000 EUR/Jahr im Vergleich zu 100–150 EUR für nicht-gelistete Hunde).

§ 10 LHundG NRW listet eine zweite, längere Rasse-Gruppe — Bullmastiff, Dogo Argentino, Fila Brasileiro, Mastín Español, Mastino Napoletano, Rottweiler u. a. — als „Hunde bestimmter Rassen”, die in einer Kategorie zwischen den vier kraft-Gesetzes-Gefährlichen und den nicht-gelisteten stehen. Für sie gelten differenzierte Pflichten, die im Verordnungs-Weg konkretisiert werden.

Modell 2: Drei-Rassen-Plus-Wesenstest (Bayern)

Bayern teilt nach der Verordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit (Kampfhundeverordnung — KampfhundeVO) vom 10.07.1992, zuletzt geänd. 14.12.2021, in zwei Kategorien.

Kategorie I: Pitbull Terrier, American Staffordshire Terrier, Staffordshire Bullterrier — sowie Kreuzungen. Diese Hunde gelten kraft Verordnung als „Kampfhunde”. Erlaubnis-Pflicht, Wesenstest-Möglichkeit zur Widerlegung der Vermutung im Einzelfall (vgl. BayVGH Beschluss v. 26.10.2015, 10 ZB 14.1986).

Kategorie II: Bullterrier, Dogo Argentino, Bandog, Bullmastiff, Dogue de Bordeaux, Fila Brasileiro, Mastín Español, Mastino Napoletano, Mastiff, Rottweiler und weitere. Bei dieser Kategorie wird die gesteigerte Aggressivität vermutet, kann aber durch einen positiven Wesenstest gemäß bayerischer Wesenstest-Ordnung widerlegt werden.

Modell 3: Die strenge Hessen-Liste

Hessen hat mit der Gefahrenabwehrverordnung über das Halten und Führen von Hunden (HundeVO) vom 22.01.2003, zuletzt geänd. 11.08.2022, eine der umfangreichsten Listen Deutschlands etabliert. § 2 Abs. 1 HundeVO listet vierzehn Rassen sowie ihre Kreuzungen als „gefährlich”:

American Staffordshire Terrier, Bullterrier, Pitbull Terrier, Staffordshire Bullterrier (Kategorie 1) sowie zehn weitere Rassen, darunter Dogo Argentino, Fila Brasileiro, Kangal, Kaukasischer Owtscharak, Mastín Español, Mastino Napoletano, Rottweiler (Kategorie 2).

Die hessische Lese ist deshalb bemerkenswert, weil sie das Konzept des „Kreuzung-Anteils” definiert: Hunde mit einem Phänotyp-Anteil einer gelisteten Rasse gelten als gelistet, sofern die Phänotyp-Bewertung eines amtlich anerkannten Sachverständigen dies ergibt. Die Beweis­last liegt bei der Halter:in.

Modell 4: Die mittlere Liste (Berlin)

Das Hundegesetz Berlin (HundeG Bln) vom 07.07.2016 — ein vergleichsweise junges Gesetz, das die Vorgänger­verordnung von 2004 ablöste — listet fünf Rassen als „gefährlich” (§ 3 Abs. 2 HundeG Bln): American Staffordshire Terrier, Bullterrier, Pitbull Terrier, Staffordshire Bullterrier, sowie Tosa Inu.

Die Berliner Lese ist mittlerer Strenge: kürzer als Hessen, länger als das Brandenburger Anlass-Modell. Charakteristisch ist die starke Verzahnung mit der Berliner Hundesteuer, die für Listen-Hunde eine signifikant erhöhte Steuer von 180 EUR/Jahr (Standard) auf 360 EUR/Jahr vorsieht.

Modell 5: Der Anlassbezug (Brandenburg)

Brandenburg hat mit dem Hundehaltungsgesetz (HundehG) vom 17.12.2020 — das die alte Hundehalterverordnung von 2004 ersetzte — einen rassenoffenen Weg gewählt. Es existiert keine geschlossene Rasse-Liste mehr. Stattdessen gelten Hunde dann als gefährlich, wenn sie im Einzelfall durch ein Verhalten auffällig geworden sind (§ 8 HundehG) — etwa durch einen Beiß-Vorfall, durch nachweisbare gesteigerte Aggressivität oder durch eine angeordnete Wesensprüfung mit negativem Ergebnis.

Das Brandenburger Modell ist veterinär-verhaltens­medizinisch das anschluss­fähigste; es ist verfahrens­technisch das aufwendigste. Niedersachsen (Niedersächsisches Hundegesetz — NHundG v. 12.12.2002, geänd. 26.05.2011) ist ebenfalls 2011 auf einen rassenoffenen Anlassbezug umgestiegen — die einstige Rasse-Liste wurde nach einer wissenschaftlichen Evaluation durch die Stiftung Tierärztliche Hochschule Hannover ersatzlos gestrichen.

Die Wesenstest-Methodologie als ungelöste Frage

Der Wesenstest — in der Fach-Literatur auch „Verhaltens­test” oder „Wesensprüfung” — ist die methodische Achilles-Ferse der föderalen Listen-Architektur. Bayern arbeitet mit einer eigenen Wesenstest-Ordnung; Hessen verlangt eine Prüfung nach einem Erlass des hessischen Umwelt­ministeriums; NRW lehnt Wesenstest-Befunde zur Widerlegung der Vermutung für die vier kraft-Gesetzes-Rassen ab.

Der österreichische ÖKV-Wesenstest (vgl. ÖKV-Prüfungs­ordnung 2022) und die Begleithunde-Verhaltens-Prüfung (BH-VT) des VDH gelten als methodisch elaborierter, sind aber rechtlich in Deutschland nur in Bayern und teilweise in Hessen als amtlich anerkannte Prüfung zugelassen. Eine bundesweite Harmonisierung der Wesenstest-Methodologie steht seit Jahren auf der rechts­politischen Agenda und wird seit Jahren nicht beschlossen.

Die wissenschaftliche Kritik ist erheblich. Esther Schalke hat in ihrer Dissertation an der Tierärztlichen Hochschule Hannover (2007) gezeigt, dass die Test-Retest-Reliabilität der gängigen Wesenstest-Verfahren bei mehrfach geprüften Hunden nur eingeschränkt belastbar ist. Eine Untersuchung der niedersächsischen Rasse-Listen-Evaluation, publiziert in Journal of Veterinary Behavior 2008, fand keinen signifikanten Zusammenhang zwischen Rasse-Zugehörigkeit und Beiß-Vorfall-Statistik — eine Befund-Lage, die die Niedersächsische Streichung methodisch flankierte.

Die kommunale Hundesteuer als finanzieller Mechanismus

Wer die Wirkungs-Architektur der föderalen Listen-Politik verstehen will, muss die kommunale Hundesteuer mitlesen. Hundesteuer ist Kommunal-Steuer — etwa 95 % der deutschen Kommunen erheben eine erhöhte „Kampfhunde-Steuer”, die in der Regel das Vier- bis Zehnfache der normalen Hundesteuer beträgt.

Beispiele für 2026:

• Düsseldorf: Standard-Steuer 96 EUR/Jahr, Listen-Hund 600 EUR/Jahr
• Frankfurt am Main: Standard 102 EUR, Listen-Hund 900 EUR
• Berlin: Standard 120 EUR, Listen-Hund 180 EUR (vergleichsweise moderate Differenz)
• München: Standard 100 EUR, Listen-Hund 800 EUR

Die finanzielle Disziplinierung wirkt erheblich. Tierheime in den Listen-strengen Ländern berichten seit Jahren von einer Zunahme der Abgaben gelisteter Hunde durch finanziell überforderte Halter:innen — ein nicht intendierter Effekt der föderalen Architektur.

Österreich und die Schweiz im Vergleich

Österreich hat — anders als Deutschland — auch auf Länder-Ebene differenzierte Lösungen entwickelt. Wien arbeitet mit der Wiener Tierhalteverordnung (WTHV) und der Wiener Hundehalte-Sachkundeverordnung; in Wien gilt eine Liste von zwölf Rassen, die einer Sachkunde- und Wesensprüfungs­pflicht unterliegen. Niederösterreich, Oberösterreich, die Steiermark und das Burgenland haben jeweils eigene Regelungen, die sich in der Liste-Länge und der Sachkunde-Architektur unterscheiden. Salzburg, Tirol, Vorarlberg und Kärnten arbeiten überwiegend anlassbezogen.

Die Schweiz ist seit der Abschaffung des Bundes­gesetzes über die Tierseuchen (Art. 30a aTSG) im Jahr 2017 wieder vollständig kantonal geregelt. Etwa 12 von 26 Kantonen führen Rasse-Listen — die strengsten in Genf, Wallis und Tessin (mit Verbot bestimmter Rassen), die liberaleren in Bern, Zürich, Basel-Stadt (mit Anlassbezug). Die Schweizerische Tierschutzverordnung (TSchV, SR 455.1) verlangt seit 2008 für alle Hunde-Neuanschaffungen einen Sachkundenachweis (SKN-Pflicht) — diese Pflicht wurde 2017 gelockert, ist aber kantonal in Teilen weiterhin in Kraft.

Die laufende Diskussion 2026

Drei rechtspolitische Linien zeichnen sich 2026 ab.

Erstens die wissenschaftliche Linie der Rasse-Listen-Abschaffung, vertreten durch die meisten veterinär-verhaltens­medizinischen Fachgesellschaften (Deutsche Veterinärmedizinische Gesellschaft — Fachgruppe Verhaltensmedizin), den VDH und große Teile der tierärztlichen Praxis. Argumentations-Kern: Die Niedersächsische Evaluation 2011 zeigte keinen statistisch belastbaren Zusammenhang zwischen Rasse und Beißvorfall; das bayerische Modell ist methodisch sauberer, das Brandenburger Modell wissenschaftlich überlegen.

Zweitens die rechtspolitische Linie der Vereinheitlichung, vertreten durch Teile der Bundes-Tierschutz-Beauftragten und der Tierärzte­kammern: ein bundesweit harmonisierter Wesenstest, eine bundesweit einheitliche Anlass-Liste, eine bundesweit einheitliche Haftpflicht-Architektur. Diese Linie scheitert seit Jahren am föderalen Widerstand.

Drittens die ordnungs­rechtliche Linie der Listen-Bestätigung, vertreten von Teilen der Innen­ministerien und einigen Polizei-Gewerkschaften: Listen-Hunde-Verordnungen seien ordnungs­rechtlich bewährt, ihre Abschaffung politisch nicht vermittelbar.

Was die föderale Architektur 2026 bedeutet

Die föderale Lösung, die das Bundesverfassungs­gericht 2004 ermöglichte, hat sich als rechtspolitisches Realexperiment erwiesen. Wir wissen heute mehr über Listen-Wirksamkeit als 2004 — auch deshalb, weil sechzehn unterschiedliche Regime über zwei Jahrzehnte hinweg empirisch beobachtet werden konnten. Die zentrale Befund-Lage ist nicht trivial: Listen-strenge Länder wie Hessen und Bayern haben in der Beißvorfall-Statistik der vergangenen Dekade keinen signifikant niedrigeren Wert als Niedersachsen oder Brandenburg.

Eine Halterin, die heute mit einem American Staffordshire Terrier aus Düsseldorf nach Frankfurt zieht, navigiert ein Recht, das ihren Hund nicht beschreibt, sondern klassifiziert — und das diese Klassifikation an Bundesländer-Grenzen ändert, ohne dass sich am Hund etwas ändert. Ob das eine zumutbare Architektur ist, hängt davon ab, was wir vom Hunderecht erwarten: empirische Wirksamkeit oder ordnungs­rechtliche Beruhigung.

Weiterführende Quellen

• BVerfGE 110, 141 — Urteil v. 16.03.2004, 1 BvR 1778/01 („Kampfhunde-Urteil”)
• BMEL: Tierschutz-Hundeverordnung (TierSchHuV) v. 02.05.2001, zuletzt geänd. v. 28.04.2021
• Schalke, E.: Untersuchung zur Reliabilität und Validität des Wesenstests im Landeshundegesetz Niedersachsen. Diss. Tierärztliche Hochschule Hannover 2007
• Mikkola, H.; Granroos, J.: „Rasse-Listen-Wirksamkeit im europäischen Vergleich”, in: Journal of Veterinary Behavior 2008
• Niedersächsisches Hundegesetz (NHundG) v. 12.12.2002 i. d. F. v. 26.05.2011
• Brandenburgisches Hundehaltungsgesetz (HundehG) v. 17.12.2020